×
? ? 公私合營模式(PPP模式)作為一種解決地方政府城市化建設資金需求的創(chuàng)新手段，在中央各部委的力推下，迅速達到前所未有的熱度。在這其中，環(huán)保類型的PPP項目也在全國多地逐步展開。據(jù)了解，目前很多企業(yè)已在新能源、固廢處理、環(huán)保水務等領域積極進行PPP探索實踐，包括江陰污水處理、寧波垃圾發(fā)電、常州新北垃圾發(fā)電等項目等。針對這些項目，不少業(yè)內人士也對目前PPP模式在環(huán)境保護方面的應用模式進行了總結。本期我們將邀請專家對此一探究竟。
? ? PPP(Public-Private?Partnership)即政府和社會資本合作模式，PPP模式在環(huán)境保護中的運用分為3個層次：第一，環(huán)保項目層次，如大型污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠的PPP模式;第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，即在某一環(huán)保產(chǎn)業(yè)建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復基金;第三，區(qū)域或者流域環(huán)境保護層次，如PPP模式生態(tài)城建設基金、PPP模式流域水環(huán)境保護基金等。PPP區(qū)域環(huán)?；鹱畲蟮奶厣强山鉀Q中低利潤環(huán)保項目的融資困境，有助于實現(xiàn)政府資本、社會資本和環(huán)保企業(yè)三方的共贏。
? ? 單一環(huán)保項目的PPP模式——覆蓋面最廣
? ? 單一環(huán)保項目PPP模式的產(chǎn)生，是伴隨著基礎設施民營化的建設而發(fā)展的。環(huán)保基礎設施多屬于大型投資類項目，如一個污水處理廠的投資經(jīng)常高達十幾億元，所以，需要采用項目融資方式，組建項目公司，專項管理項目投資資金并組織建設和運營，而投資回報也是基于項目本身產(chǎn)生的收益，與母公司沒有關系。比如，污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤。
? ? 目前，污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠采用的基本是PPP模式項目融資。中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。同時，由于實施了PPP模式，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務公司，促進了環(huán)境技術創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎設施的建設和管理水平。
? ? 但也存在一些急需解決的問題，其中最重要的就是環(huán)境服務價格缺乏調整機制。比如，有些地方污水處理服務價格，并未因國家提高污水排放標準而相應提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設施的升級改造和更新維護，而是一味地要求運營企業(yè)自行承擔由此而增加的運營成本，致使其財務不可持續(xù)。
? ? PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金——財政資金的占比不高
? ? PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，是指財政資金參與市場的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)基金，扶持和引導其投向環(huán)境保護的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金屬于產(chǎn)業(yè)投資基金的范疇。國外并沒有專門關于環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的概念，比較通用的說法是“Green?Venture?Capital”或“Environmental-related?VC”即綠色風險投資。
? ? 結合產(chǎn)業(yè)投資基金的概念界定可知，PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是向環(huán)保企業(yè)或項目提供投融資的一種新興工具。通過發(fā)行基金份額或收益憑證,將投資者資金集中起來，為環(huán)保產(chǎn)品、技術研發(fā)及環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供資金和管理支持，并在適當時機抽回資本，以獲得資本增值。
? ? 在該基金的構成中，財政資金的所占比例不高，所以，政府并不作為主要合伙人GP(General?Partner)進入基金的管理機構，而只是作為有限合伙人LP(Limited?Partner)。其原因在于，這種基金只能投資于未上市的企業(yè)，而且還是概念期的企業(yè)，這就極大地增加了投資風險。財政資金在其中主要發(fā)揮引導作用，扶持更多的風投資金投向環(huán)境保護相關產(chǎn)業(yè)。目前，我國已經(jīng)試點的PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是土壤修復產(chǎn)業(yè)基金。
? ? PPP模式區(qū)域或流域環(huán)?；稹蕴幱谠圏c階段
? ? PPP模式區(qū)域環(huán)保基金是PPP的創(chuàng)新模式，與一般PPP項目不同，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金對應的不是單一項目，而是一個項目包，項目包內分為高、中、低利潤項目群，包含的項目來自多個產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)鏈可以互相銜接互相呼應，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環(huán)保項目可以通過產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應的設計來降低風險，提高項目包整體收益。
? ? 另外，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金具有貫穿PPP模式的以項目為基礎、以合同為核心、以特許經(jīng)營權的讓渡為手段，集項目融資、建設與運營為一體的特征。該基金的項目包是已經(jīng)在合同中規(guī)定了的，通過特許經(jīng)營權讓渡和合同管理，為該項目包專門組建的項目公司不能只挑揀高利潤項目，必須接受環(huán)境目標，以及為達到該環(huán)境目標所必須實施的所有項目，含中低利潤項目和無利潤項目。這種基金實際上是把整個區(qū)域或者流域的環(huán)境保護作為一個大項目，里面分布的各種產(chǎn)業(yè)鏈作為子項目，各個產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應，使原來并不盈利的環(huán)保項目，通過財政的加入，復合產(chǎn)業(yè)鏈的設計，使整個項目包的總收益達到可以吸引社會資本的水平。
? ? PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)境保護基金，在國外已經(jīng)運用，但在我國還在試點階段，主要運用于生態(tài)城建設或者流域保護。PPP模式區(qū)域或者流域環(huán)保基金促使地方政府在流域水環(huán)境保護等領域中改變思路，積極引入市場化機制，增強自身造血功能。它具有以下特點：
? ? 第一，PPP模式區(qū)域環(huán)?；鹜ㄟ^扶持有利于區(qū)域或者流域環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)群來達到流域污染源頭控制的目的，可以在PPP合同期完成后實現(xiàn)區(qū)域或者流域環(huán)境保護的自我實現(xiàn)和完全的市場化運作。這種PPP模式區(qū)域環(huán)?；鸬脑O計實際就是該流域水環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程，財政資金通過參與基金對這些有利于水環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)進行扶持，當這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)過20~30年的財政合作和扶持后，可以脫離財政資金的扶持能夠真正在市場中獨立運作時，流域水環(huán)境保護的自我造血機制就完成了。
? ? 第二，PPP模式區(qū)域環(huán)境保護基金具有風險控制和資源整合的優(yōu)勢。這種模式最大限度地發(fā)揮了PPP項目運作復雜系統(tǒng)工程的特點，通過在基金平臺上構建技術創(chuàng)新網(wǎng)絡、商業(yè)模式創(chuàng)新網(wǎng)絡、各種融資工具和手段的配合網(wǎng)絡，來降低風險控制成本和提高整個項目包的收益率。
? ? 第三，PPP區(qū)域環(huán)境保護基金可以解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境。目前，我國財政狀況面臨著階段性的困難，我國國家財政增速放緩。在環(huán)境領域，中低利潤項目對財政資金支持的嚴重需求和目前國家由于宏觀調控政策的轉型而出現(xiàn)的暫時性財政困難之間將會產(chǎn)生資金需求與供給之間的嚴重矛盾，尤其對地方政府而言。在地方財政壓力較大的情況下，在公益的歸公益、市場的歸市場的清理歸類中，中低利潤的環(huán)保項目面臨著極大的挑戰(zhàn)，融資難度進一步加大，但這些環(huán)保項目往往又是環(huán)境保護極為需要的。PPP區(qū)域環(huán)保基金最大的特色就是可以解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境，而且這種創(chuàng)新的PPP環(huán)?；鹂梢詫崿F(xiàn)政府資本、社會資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏。
? ? 隨著第三方治理和環(huán)境合同績效管理的推行，這種區(qū)域PPP項目在環(huán)境領域所占的比重越來越多。財政部與環(huán)保部在2015年4月9日聯(lián)合印發(fā)《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》?！兑庖姟坊诃h(huán)境保護新形勢新任務，結合水污染防治行動計劃現(xiàn)實需求，在PPP適用范圍上進行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養(yǎng)林建設、地下水環(huán)境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理等。這些內容很多都是需要一個區(qū)域集中打包通過環(huán)境合同績效管理來運作的區(qū)域PPP項目。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 信息來源:中國經(jīng)濟導報
