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??? PPP模式發(fā)展的迅猛,有不少地方和領(lǐng)域都在積極探討采用PPP模式的方法。哪些項目更適用PPP模式
??? 針對特定項目,是否適用PPP模式通?？蓮囊韵聨讉€維度來研判:
??? 1.是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的項目
??? 具體包括基礎(chǔ)設(shè)施類(如市政道路、高速公路、電廠)、市政公用類(如自來水廠及配套管網(wǎng)、固廢處理和收運(yùn)設(shè)施)以及社會事業(yè)類(如文化體育場館、醫(yī)療和教育服務(wù)設(shè)施)。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)設(shè)施具有自然壟斷的經(jīng)濟(jì)屬性,這決定了在特定服務(wù)范圍內(nèi)由一家主體統(tǒng)一負(fù)責(zé)項目的運(yùn)營是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責(zé)任主體,政府或其下屬單位責(zé)無旁貸地承擔(dān)起公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,公用產(chǎn)品和服務(wù)的需求數(shù)量和質(zhì)量要求越來越高,政府直接提供越來越力不從心(面臨資金、技術(shù)、管理上的瓶頸),經(jīng)嘗試發(fā)現(xiàn)合格的私人主體也能承擔(dān)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供任務(wù),而且更有效率。于是,公共部門與私人部門通過合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)漸成趨勢,這大致就是PPP模式的由來。
??? 2.合作期限相對較長
??? 最好包括從項目前期準(zhǔn)備到后期運(yùn)營的全過程,其中運(yùn)營期在3年以上。通過項目全過程的參與,社會投資人可以增加其對項目的全面了解,更有效地識別和管控項目風(fēng)險;對于政府而言,則能更好地掌握建設(shè)運(yùn)營成本信息,主動采取針對性的監(jiān)管措施,在保障項目公司獲得基本收益的同時又不至于獲取暴利。對于短期(不含建設(shè)期,3年以內(nèi))一次性完成的公共服務(wù)項目,不宜采取PPP方式,如果需要,可以改用政府采購服務(wù)的方式實施,并簽訂短期服務(wù)合同。
??? 3.項目具有一定專業(yè)要求,且存在足夠多的潛在社會合作主體
??? PPP項目的基本特征之一,就是要通過政府與社會資本合作取得1 1>2的效果,雙方要優(yōu)勢互補(bǔ),其中社會資本的相對優(yōu)勢主要體現(xiàn)在資本、技術(shù)、管理等方面,而且往往體現(xiàn)為綜合優(yōu)勢。如果項目內(nèi)容屬于簡單輔助性內(nèi)容(如環(huán)衛(wèi)保潔)、或者雖然專業(yè)性較強(qiáng)但內(nèi)容單一且已相對標(biāo)準(zhǔn)化(如工程設(shè)計,或工程建設(shè)),則直接采取傳統(tǒng)方式或通過政府采購方式實施可能更有效率。另外,潛在競爭者數(shù)量足夠多才可能給社會合作主體帶來必要的競爭壓力,否則限制激勵約束機(jī)制作用的發(fā)揮,使得政府在合作中處于相對被動的地位。
??? 4.綜合評價PPP項目的交易成本
??? PPP項目往往交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、實施周期較長,在項目前期準(zhǔn)備及實施過程中都會耗費(fèi)大量人力、財力等資源,交易成本不容忽視。目前,國際上流行的評價方法是物有所值論證(VFM,Valueformoney),具體評價過程包括定性評價、定量評價和補(bǔ)充評價,評價結(jié)果主要包括以PPP模式實施的成本較政府以傳統(tǒng)方式實施是否更經(jīng)濟(jì),在各個備選PPP實施方案中哪個是成本最低的。目前,我國在PPP項目的篩選和評價上,更多的還是依賴于定性的分析判斷,缺少類似的定量或系統(tǒng)性分析評價。
??? 5.PPP項目不限于收費(fèi)機(jī)制完善的項目
??? 實際上,PPP項目的收費(fèi)機(jī)制包括三類,一是完全依靠項目用戶付費(fèi)(如供水、燃?xì)忭椖?,二是完全由政府支付服務(wù)費(fèi)用(如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項目),三是部分來自項目用戶付費(fèi)并由政府提供缺口補(bǔ)貼,以保障項目財務(wù)可行性(如污水處理項目、垃圾處理項目)。
??? 前文所述的優(yōu)先在已建立用戶收費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域推行PPP,只是現(xiàn)階段政府在債務(wù)壓力較大的情勢下所作的次優(yōu)選擇,并不意味著只有收費(fèi)機(jī)制完善的公共項目才適用PPP模式。相反,從提高公共服務(wù)效率的角度來看,那些收費(fèi)機(jī)制建設(shè)比較困難或滯后的領(lǐng)域(因此對社會專業(yè)主體缺乏吸引力),是最需要推行PPP模式的(也更具試點(diǎn)示范效應(yīng)),比如污水收集管網(wǎng)設(shè)施、市政道路等,在傳統(tǒng)BT或EPC模式下,重建設(shè)、輕運(yùn)營易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效,甚至出現(xiàn)豆腐渣工程。而PPP模式下,項目主體需要統(tǒng)籌考慮項目全壽命周期的成本,因此有效避免前后脫節(jié)的問題、保障項目設(shè)施的可用性和運(yùn)行績效達(dá)標(biāo)。
??? 從融資的角度來看,收費(fèi)機(jī)制不完善的項目也可以應(yīng)用PPP模式,雖不能從總量上降低政府支出(算上回報還有所增加),但通過分期支付的方式可以平滑當(dāng)期的財政支出壓力。
